De maakbare markt

Boekcover.nl, 14 december 2008
De maakbare markt

vorige | alles | volgende

Overheden hebben niet het kapitaal, de menskracht en de kunde om alle publieke taken te vervullen. Daar zijn bedrijven voor nodig met private belangen. Elaine C. Kamarck legt in The End of Government uit waarom de statiegeldfles een succes was en de liberalisering van de energieproductie een fiasco.

Door Steven de Jong

De Koude Oorlog was een duel in overheidsmanagement, stelt Elaine C. Kamarck in haar boek The End of Government As We Know It: Policy Implementation in the 21st Century (2006, Lynne Rienner Publishing). Terwijl de Sovjet-Unie de wapenindustrie binnen de stellingen van haar totalitaire bureaucratie hield, besteedde Amerika research and development voor een groot deel uit aan private marktspelers. De uitkomst is bekend: de snelle jongens wonnen van de control freaks.

Toch is Kamarck, Harvard-docent en oud-adviseur van de Clinton-Gore regering, uiterst terughoudend in het aanbevelen van wat ze government by market noemt. Want uiteindelijk wordt een overheid niet afgerekend op haar innovatief vermogen en slagkracht, maar op hoe transparant haar besluitvormingsprocessen zijn en beslissingen verantwoord kunnen worden. "Het publiek kan in traditionele bureaucratieën iedere overheidsstap volgen, omdat alles tot in detail wordt geregistreerd", benadrukt Kamarck. Principes als rechtsgelijkheid, democratisch verkozen vertegenwoordiging en rekenschap zijn verankerd in bureaucratieën. 

Wat gaan we doen?

In de praktijk kan dat leiden tot wrange dilemma's, zo ondervond de New York Police Department. Corruptie onder de dienders noopte de korpsleiding tot het opstellen en handhaven van personele integriteitsregels, maar dat ging wel ten koste van de efficiëntie in het bestrijden van de criminaliteit. Maar wat is erger: een niet-integere agent of een crimineel die makkelijk kan ontsnappen aan een trouwe, maar trage pennenlikker? Traditionele bureaucratieën nemen het laatste voor lief. Hun managementdoelen zijn het naleven van regels en het stimuleren van uniformiteit. Daadkracht en innovatie worden nagestreefd, of beloofd in verkiezingstijd, maar hebben in de praktijk weinig prioriteit. 

Toch moet een overheid zich daar niet achter verschuilen, vindt Kamarck. Maar helaas is dat wel eigen aan democratieën: er is meer aandacht voor de vraag 'Wat gaan we doen?' dan voor de vraag 'Hoe gaan we het doen?'. Als bestuurders en politici daarover dan toch tot een beslissing gedwongen worden, handelen ze ideologisch en politiek gemotiveerd: zie de discussie over de liberalisering van nutsbedrijven, het is doorgaans erg voorspelbaar wie voor en wie tegen is. 

Hoe gaan we het doen?

Kamarck pleit voor een meer technische benadering: bekijk per beleidsgeval welke implementatievorm het meest geschikt is voor het bereiken van het beoogde, publieke doel. Ze noemt drie hoofdstromen: bureaucratiseren (maar dan wel zo efficiënt mogelijk), netwerken (government by network) en liberaliseren of dereguleren (government by market). 

Laten we met de eerste beginnen. Het begrip bureaucratiseren neemt Kamarck liever niet in de mond. Ze spreekt over reinvented government. Een overheid die opereert als een bedrijf, efficiënt en klantvriendelijk, maar het in wezen niet is. 

In het tweede model, government by network, benut de overheid de capaciteit van de samenleving. Veel van het publieke werk wordt hier weliswaar betaald door de overheid (subsidies), maar de uitvoerders zijn geen ambtenaren. Ze kunnen niet als zodanig aangestuurd en gecontroleerd worden. Government by network werkt het best bij beleidsdoelen die flexibiliteit, personificatie en innovatie vergen. Denk aan welzijnsinstellingen, kerken of burgers die zich in een stichting verenigd hebben om iets voor de samenleving te kunnen betekenen. 

Waar reinvented government doet alsof de overheid een private organisatie is, daar verschuilt government by network zich achter private organisaties. In het eerste geval weet de burger nog dat hij met een overheid te maken heeft, terwijl dat in het tweede geval een stuk minder duidelijk is. 

Het derde model, government by market, staat het verst af van de traditionele bureaucratie. Het publieke werk wordt hier niet of nauwelijks uitgevoerd door overheidspersoneel en gemeenschapsgeld wordt nauwelijks aangewend. Hier gebruikt de overheid state power om een markt te creëren die voorziet in een publieke behoefte. Een markt die zonder initiatief van de overheid nooit van de grond zou zijn gekomen. De dragers van government by market, zoals banken, postbestellers, verzekeringsmaatschappijen en telefoonaanbieders, noemen we 'systeemrelevant'. Dreigen die failliet te gaan, dan komt de overheid in actie zoals we tijdens de kredietcrisis hebben gezien. Dit geldt evenzeer voor mediaorganisaties. Denk aan de Publieke Omroep in Nederland, maar ook aan onafhankelijke kranten. Omdat kranten volgens de overheid belangrijk zijn, zelfs de vierde macht in een democratie genoemd worden, neemt ze haar verantwoordelijkheid wanneer die net als banken dreigen 'om te vallen'. 

Government by market

Het meest sprekende voorbeeld van government by market is niet de wapenindustrie, maar de statiegeldfles. In de jaren zestig zocht de Amerikaanse overheid naarstig naar een oplossing voor de met bierblikjes en frisdrankflesjes vervuilde bermen langs snelwegen. De vrouw van president Lyndon Johnson kwam toen op het idee om prullenbakken te plaatsen naast de snelwegen. Niet erg handig, zo beek. De publieke reinigingsdienst had onvoldoende capaciteit om alle prullenbakken op tijd te legen. 

Wat wel hielp was de introductie van de zogeheten Bottle Bill door de staat Oregon. "Uitzonderlijk", aldus Kamarck. "In plaats van het oprichten van een bureau voor het schoonmaken van snelwegen, creëerde de overheid een markt vanuit het niets." Een markt waarin individuen geprikkeld werden hun flessen in te leveren bij winkels. Niet omdat ze daartoe verplicht werden, maar omdat ze er geld mee kunnen 'verdienen'. Geld dat ze eerder afgedragen hebben bij aankoop van hun drank. 

Natuurlijk, niet iedereen laat zich voor een paar grijpstuivers verleiden tot goed gedrag. "Geen probleem", schrijft Kamarck, "want mensen zijn ook bereid andermans rotzooi op te ruimen voor geld." De statiegeldfles is een schoolvoorbeeld voor hoe het eigen belang verenigd wordt met het publieke belang. Kamarck is ervan overtuigd dat government by market het meest geschikte model is om een gedragsverandering in gang te zetten. "Government by market werkt het best bij beleidsissues waar de inzet van honderden, duizenden of zelfs miljoenen burgers nodig is om een beleidsdoel te bereiken." 

Twintig jaar later besloot het Amerikaanse Congres, in navolging van de statiegeldfles, het model van de Bottle Bill toe te passen op de luchtvervuiling. De zogenaamde Clean Air Bill, in Europa beter bekend als 'emissierecht', deed zijn intrede. 

Het concept van de handel in emissierechten is simpel: de overheid berekent hoeveel zwaveldioxide (of koolstofdioxide) het milieu binnen een jaar kan opnemen en deelt dat getal door het aantal fabrieken (rekening houdend met de omvang). Vervolgens trekt de overheid zich terug en de handel is geboren: vervuilende fabrieken kopen rechten op van fabrieken die geïnvesteerd hebben in schone productiemethoden. Deze financiële prikkel om het milieu te sparen is in alles vergelijkbaar met het inleveren van een statiegeldfles. Zoals het een consument nu geld kost om een fles de bosjes in te gooien, zo kost het een fabriek omzet als hij meer wenst uit te stoten dan zijn quotum. Dat het publiek belang hiermee gediend is blijkt uit de dertig procent SO2-reductie in de afgelopen dertig jaar. En, uiteraard, de schonere bermen van autosnelwegen. 

Aan de handel in het recht om te vervuilen is het nodige lobbywerk vooraf gegaan. De Environmental Protection Agency (EPA), een machtig overheidsinstituut in de Verenigde Staten, was fel tegen omdat het immoreel zou zijn. De staat moest volgens de EPA vervuiling met regelgeving aanpakken en niet - zoals met emissiehandel - rijke bedrijven de mogelijkheid geven hun milieuvervuiling af te kopen. Maar nu zijn zelfs de grootste milieuadepten voor government by market gevallen, stelt Kamarck vast. 

Government by market werd ook uitgeprobeerd in de energiesector. Met wisselend succes. Algemeen wordt aangenomen dat de beruchte energiecrisis in 2000 in de staat Californië het gevolg is van de geliberaliseerde energiemarkt vier jaar eerder. Het marktmechanisme had hier een kwaadaardig effect: stroomproducenten schroefden hun capaciteit terug om een hogere prijs te kunnen berekenen aan de elektriciteitsbedrijven. 

Het eigen belang van de producenten (meer geld voor hetzelfde product) schaadde het publieke belang (toegang tot stroom). Veel bedrijven moesten noodgedwongen de deuren tijdelijk sluiten omdat de gecreëerde schaarste een stroomtekort veroorzaakte. Waarom government by market hier zijn doel miste, werd pas achteraf duidelijk. De San Francisco Chronicle verklaarde het als volgt: "De vraag naar stroom nam in Californië voortdurend toe, omdat het aantal technologiebedrijven en het inwoneraantal bleef groeien. Maar de concurrentie op de energiemarkt bleef beperkt." 

Wijsheid achteraf, maar het was natuurlijk een misser om te denken dat in een log domein als de energieproductie als vanzelf nieuwe spelers hun slag zouden slaan. De investeringen die de staat in infrastructuur had gedaan konden private spelers onmogelijk opbrengen. Energiemagnaat Barbara Kates-Garnik refereerde zelfs aan the perfect storm, het waargebeurde verhaal over een kapitein die zijn vissers een storm in stuurde voor de vangst der vangsten. Het schip verging met man en muis, omdat ze in de barre, onvoorziene weersomstandigheden het schip niet meer de baas konden. Het onstuimige weer geldt hier als metafoor voor de onvoorspelbare markt. 

Government by network

Een andere, meer directe vorm van overheidssturing is government by network. Dat is niet nieuw. Kamarck vergelijkt dit met wat een eerdere generatie politieke wetenschappers the iron triangle noemde: de driehoek van ambtenaren, bestuurders en belangengroepen. Nieuw is dat er nu complete organisaties zijn opgericht met een private uitstraling maar een publieke taak. Op initiatief van het Amerikaanse ministerie van Economische Zaken werd bijvoorbeeld de Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) opgericht. De ICANN moet toezien op een eerlijke uitgave van domeinnamen, maar heeft geen winstoogmerk. Net als haar Nederlandse equivalent de SIDN, voluit de Stichting Internet Domeinregistratie. 

De staat gebruikt hier dus doelbewust zijn macht om een zeker beleidsdoel te verwezenlijken door niet-gouvernementele organisaties (NGO's) te contracteren, financieren en beïnvloeden. De bureaucratie wordt hier dus ingewisseld voor een groot palet aan organisaties, die als het even kan een betere reputatie (en performance) hebben dan de overheid zelf. In government by network laat de overheid het werk dat ze zelf had moeten doen door andere organisaties uitvoeren; het is de meest verstrekkende vorm van uitbesteden. De spelers binnen dit netwerk beperken zich niet tot de NGO’s. Kerken, onderzoekslaboratoria en universiteiten; stuk voor stuk vervullen ze publieke taken. 

Government by network is aantrekkelijk om twee redenen: het is niet bureaucratisch en het heeft de potentie om flexibel en innovatief te zijn. Karaktereigenschappen waar traditionele bureaucratieën tekortschieten. Een overheid die aan government by network doet wil iets dus zo graag dat ze bereid is de controle erop uit handen te geven. 

Uit bovenstaande zijn ook twee nadelen af te leiden. Ten eerste is government by network weinig democratisch. Of het overheidsgeld goed tot zijn recht komt is bij veel organisaties maar de vraag. Jaarrapportages, transparantie, ledeninvloed; iedere organisatie bepaalt zijn eigen standaarden en agenda. Een tweede nadeel is dat belangenorganisaties door hun financiële band met de overheid de schijn van belangenverstrengeling tegen zich hebben. Het is om deze reden dat een NGO als Greenpeace afziet van steun van de overheid. Want het credo 'wie betaalt bepaalt' blijft natuurlijk in zekere mate van toepassing. Maar niet iedere milieuorganisatie kan zijn eigen broek op houden. Milieudefensie, bijvoorbeeld, neemt grif geld aan van de overheid. Toen de organisatie, tijdens de affairre-Duyvendak, in opspraak kwam pleitte enkele Kamerleden voor afschaffing van de subsidies. Zij vonden dat procederen tegen de staat op kosten van de staat niet hoort. 

Uitholling van de overheid

Kamarck schetst in haar boek een beeld van de alom aanwezige overheid. Eén die de samenleving een bepaalde richting op kan duwen. Niet door uit te dijen, maar juist door zaken uit handen te geven. Aan de markt, maatschappelijke organisaties of burgers. 

Belangrijk is het onderscheid dat ze maakt tussen marktwerking en government by market. Het eerste ziet ze als iets waar de overheid nauwelijks invloed op heeft, het tweede als iets dat de overheid kan creëren zoals een boer een akker vruchtbaar kan maken. Tegelijkertijd stelt ze dat government by market ook het meest risicovol is. 

Het werkte bij de statiegeldfles en de emissiehandel. Maar niet bij de liberalisering van de energieproductie in Californië. Daar ging het mis omdat de private prikkels (kartelvorming om de Kwh-prijs kunstmatig hoog te houden) een negatief publiek effect (energieschaarste door kartelvorming) hadden. Dat terwijl de overheid juist had verwacht dat door concurrentie de prijs per Kwh omlaag zou gaan. 

De moraal van dit verhaal ligt beklonken in de mythe van the perfect storm: zodra de overheid haar handen ergens van aftrekt gaan de elementen (private spelers) ermee aan de haal. En dat is meteen de titelverklaring van haar boek The End of Government: een overheid die teveel vertrouwt op de samenleving (burgers en bedrijven) holt zichzelf uit en bewijst uiteindelijk niemand een publieke dienst.